黄宗智 龚为纲 高原:“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?

选择字号: ? 本文共阅读 2471 次 更新时间:2014-10-03 23:44:48

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   摘要:最近几年一组优秀的中国社会学学者率先争论,中国社会和治理的关键机制已经从之前的“单位制”转化为“项目制”。他们大多认为,这个治理“转型”代表的是现代化和合理化,包括专业化和技术化,是从“管制型”到“服务型”治理的演变。本文论证,在实际运作中,“项目制”所遵循的其实是另一套逻辑,是逐利价值观下所形成的权-钱结合,主要展示为“官商勾结”。这个机制一定程度上推动了中国的经济发展,但也促使社会越来越不公平,并已初步凝固为一种坚韧的治理体制,亟需警惕和改革。

   关键词:推广双季稻、农业合作社、土地财政、权-钱结合、重庆实验

  

   一、探讨的问题

   中西方学者过去多特别突出计划经济时期中国比较特殊的“单位制”,认为是该时期社会组织的基本单元,也是治理运作的基本单元,而最近几年则有中国学者——主要是几位社会学学者——率先指出,在21世纪的中国,“项目制”已经取代“单位制”而成为中国治理的基本方法。

   从单位制到项目制的“转型”的大背景当然是大规模的市场化、私营企业的兴起以及经济体制从“指令性”的经济计划到引导性的经济“规划”的转型(后者的讨论见黄宗智、韩博天和麦尔敦、胡鞍钢、巴里-诺顿2013)。社会的越来越高度的流动性,特别是2.69亿(《2013年全国农民工监测调查报告》)农民进城打工也是重要因素。如今“单位”已经不再是政府治理实施和中国社会的基本单元。

   “项目制”的核心在于中央用“项目”的奖励来引导、调动、激励下级政府与项目承包者。上世纪90年代中期实行分税制以来,中央财政收入大规模扩张,无论是绝对收入和相对地方政府收入所占比例都远远超过前一段的改革时期。在80年代中期以后的财政包干制度下,地方政府的财政收入和支出一度超过中央,而在分税制下则由中央再次占到最大比例。(详见周飞舟2006, 2009, ?2012)在中央掌握前所未有的大量财政资金的现实下,“项目制”成为中央进行财政“转移支付”的主要手段,通过中央部、委、办的“发包”和招标,用项目奖励引导地方政府投入相应的“配套资金”来推动政策实施,已经成为中央借以调动地方政府执行中央设定目标的积极性的最主要手段。对于非政府的投标者,无论是企业还是个人也同样。

   今天,中央各部门一定程度上已经变成一个个项目颁发和管理部门。至于地方政府,其相互间的项目竞争已经成为地方官员工作的一项主要工作,与“招商引资”一并形成为地方政府工作的两大主线。所涉及的领域不仅是经济,更包括教育、文化、科研、社区组建等众多其它领域,当然也包括“新农村建设”。作为中央提倡的一个综合性目标,“新农村建设”的“八大工程”(亦作“十大工程”)包含不少于94项不同的专项项目(如道路、河道、绿化、社区建设等);今天,众多村庄都在积极“抓包”项目,形成折晓叶和陈婴婴称作“项目进村”的现象(折晓叶、陈婴婴,2011)。这是当今“资本下乡”的一个重要方面。

   作为话语,“项目”也已经成为今天中国的一个关键词,渗入人们的日常用语。不止地方官员、村干部等如此,即便是高校教师们的话语中,我们也可以看到“项目制”所扮演的关键角色。

   渠敬东等(尤其是渠敬东[2012]的理论概括论文;亦见渠敬东、周飞舟、应星,2009)率先点出项目制作为治理手段的关键性。他们敏锐地指出,官方已经采纳并广泛使用这样的一个制度,赖之引导、建立其所期望的“发展”和“现代化”。他们的学术贡献在于把问题提到大家的面前来,突出了其重要性。对渠敬东来说,单位制和项目制不仅是一种治理手段(如周飞舟所谓的“项目治国”[周飞舟2006]),更是“一种体制的精神性内涵”,“不仅表现为一种制度化的体制,也刻划着一段特定历史时期的时代精神”。(渠敬东,2012:114)

   但是,在渠等上引的文章中,概念的阐释远多于扎实的经验研究。以上的两篇文章主要是理论化的论述,也带有话语应用和分析,但没有扎实的关乎实际运作的经验研究。即便是比较关心实际运作的折晓叶和陈婴婴的文章,在考察“项目进村”的现象中,其经验依据也比较有限——在其所举的实例中,我们看不到项目进村的实际运作过程和效果。至于之后一些关于项目制的研究,例如陈家建(2013)的社区改造案例,虽然有关于施政意图的细节,但我们从中仍然看不到活生生的具有真实感的实际效果的经验证据。

   以上转述的学者们的分析,在缺乏实证研究检验的局限下,一定程度上等于只是为官方的行为提供了学术化的表述,把官方采纳的手段纳入了现有(主要是)西方的理论当中,特别是韦伯的经典着作中的现代(西方)理性科层制的理想类型所开启的理论传统中。(当然,这样的现象不限于社会学,也可以广泛见于经济学、法学等其他社会科学领域,可以说是他们的“主流”倾向。)他们之中有的对这个比较简单地用现代化理论来阐释官方的说辞和作为提出一些保留和批评,本文在下一节中还要进一步讨论(尤其是折晓叶、陈婴婴,2011;周飞舟2009)。

   这样,学术界研究直到最近所表述的主要论点和近年来“转型”关键词下所阐释的逻辑大同小异:简言之,计划经济下不考虑激励问题,依赖的是命令,市场化了的今天依赖的则是人们逐利的激励,有个体竞争(竞相获取项目本身便是一种竞争),其中差别类似于过去集体化社队下的农业和改革时期的家庭联产承包责任制下的一家一户个体农业之间的不同。同时,项目制以及其一系列的配套,包括由上而下的项目制定、审核、分配、监督、检查,和再次“发包”,以及由下而上的申请、竞争、变通、应对等,都被等同于现代化、专业化和“合理化”。这样的学术话语归根到底和一般的对“转型”关键词的理解是一致的,无论是对土地承包制度、市场化、治理、法律等诸多方面的叙述都如此。

   我们这里要问的是:在实际运作中,“项目制”所展示的是否真的像其背后的官方设想以及现有学术阐释所指出的那样,是现代化的、市场化的、合理化的,甚至还展示了政府从“管制型”到“服务型”的“转型”?还是,在实际运作之中,其实另有一套与其表达背离的实践,一套鲜为学者们分析的逻辑?这不是说官方有意地说一套、做一套,而是说,在一些基本的现存体制性因素下,再好的意图似乎都不可避免地导致异化了的结果。实践常常是在被另一种逻辑所主宰,不是来自政策自身意图的逻辑,而是一种与之不同的潜在倾向和动力,也是今天非常需要警惕和纠正的倾向。

   本文首先借助一个具有比较翔实经验证据的案例来试图勾勒出这种异化的过程,借以展示其中的原因和动力。在这个实例中,我们既能够看到相关政策的意图和形成过程,也可以看到其初步实施摸索阶段中的经验,以及其最终形成的运作方式和效果。我们可以看到其不同阶段中的演变过程,以及每个阶段所展示的逻辑。然后,我们将从这样得出的概念框架来重新检视一些其它的实例,最终进入更加宽阔和广为人知的“土地财政”实例。

  

   二、粮食政策中的突出实例:推广双季稻

   我们借助的实际案例是政府通过项目制来推广双季稻种植的政策。它与黄宗智最近分析的推广规模化的(所谓的)“家庭农场”政策直接相关,但又并不完全相同。后者的动力主要来自对一种想象中的“美国模式”的迷信,包括对市场化的资源配置和规模化的经济效益的错误理解和迷信(黄宗智2014a)。但是双季稻的实例又比大量推行土地流转和奖励“家庭农场”更为清晰,因为它更加明显地是一种反经济“规律”的行为,是中央通过地方政府和基层政权而强加于村庄的政策。我们先从这个案例出发来切入项目制问题。

   在政府原来的设想中,面对中国越来越大的粮食(以及大豆)需求和越来越少的种粮面积——是由于快速扩增的养殖业的饲料需求以及农业大规模从粮食转向高值农产品的趋势所造成的粮食需求压力——以及越来越大量粮食进口的趋势的背景下,“粮食安全”这个反映中国(清代中期以来)根深蒂固的忧虑的概念,再次被提到中央决策日程。用双季稻的推广来促使单位面积粮食产量最大化已经成为中央的主要对应决策之一。其中逻辑似乎无可辩驳:在水稻种植中,从一年种植一茬单季稻到一年种植两茬(早稻而后晚稻),可以一举提高单位面积总产三分之一到一半。在人多地少的中国,这似乎是一个明智的、甚或是别无选择的决策。2009年以来,政府日益加剧推广双季稻的力度,采用的主要是项目制的方法。2011年,国家发改委更打出《国家粮食安全中长期规划纲要(2008~2020)》,确定了全国要新增1000亿斤粮食的规划,为此项目要投资3645亿元。(史普原2014:6)

   在龚为纲深入调查的湖南省“粮食大县”“平晚县”(这是学术名称,之所以避免原名而采用学名是因为其研究所获得的部分相关材料比较敏感),我们可以清楚地看到这个政策所经历的摸索过程、其与“家庭农场”的相互关联、以及其所导致的实际后果背后的机制与运作逻辑。

   (一)“平晚县”经历的三种做法和三个阶段

   “平晚”县从09年开始大力实施、推广双季稻政策,展示了三种不同的做法,一定程度上也是三个不同的阶段。三个阶段之中第一个是主要通过当地农业龙头企业“安农”公司的承包来推广双季稻种植,由公司来负责每亩的农活,按亩收费。但是这个方案被发现是个高成本低效率的方法,不为村民们所接受。面对这个方案的失败,第二个阶段是主要通过乡镇政府对基层村庄干部施加压力来推广双季稻种植:有的村庄干部动员了一些村民来把他们的地转包给村干部来种植双季稻,但对村庄干部来说,这其实是个可一不可再的负担。2012年之后的第三个阶段,看来也将是最终形成的实际后果,是由基层干部+“大户”来承担双季稻“项目”。

   这个演化过程的动因显而易见。首先,当地的龙头大企业“安农”公司是个低效率的制度安排。由于其企业型公司的组织,它只可能依赖雇佣劳动力来承担种植的所有工作环节,不仅包括较强力度和技术要求的(一般由农村青壮男劳动力来承担的,也是较高报酬的)工作环节——如(机)耕、种、收,也包括较轻的管理环节的农活,如(一般是由农村辅助劳动力的老年或妇女来承担,也是较低报酬的)浇水、施肥、施农药和除草剂等工作。高原最新的文章细致地分析了这两种不同的农活,以及大农场和小农户在这方面的异同及其所展示的经济逻辑(高原,2014)。问题首先是,被雇的劳动力价钱较高,一般是全职的劳动力,而不是按需要而投入的较低廉报酬的辅助性家庭劳动力。同时,公司还要面对对其所雇佣的劳动力的监督和激励问题。正如一般小户的意见所反映,被雇的劳动力不会像小农户对待自家农场那样投入精细的管理工作。为此,大部分当地的小户都觉得安农公司没有为他们做到其所承诺的标准,因此到头来都不肯支付公司要求的每亩350元服务费,觉得收费太高、效率太低,划不来。同时,公司又要承担相当高的土地转包费用。因此,安农公司承包种植双季稻的任务很快便遇到不可持续的阻力。以上是推广双季稻种植头一、两年(09和10年)的状况,。(龚为纲,2014:114~189,尤见173)

为此,在上面的压力下,有的村干部十分勉强地承担了组织、种植双季稻的任务。任务是由上级按每村多少亩地分派下来的。举例说,在竹山村,村书记某某正是如此向乡村民们解释为什么一定要种双季稻,而面对村民们的抵制,他最终只好动员了几名村员把他们的地转包给村干部种植双季稻,但对村干部来说,这是个吃力不讨好的沉重负担。相对单季稻来说,双季稻要求的是几乎加倍的劳动和“资本”(机耕、播收费,以及水、种子、肥料、农药、除草剂费用)投入,(点击此处阅读下一页)

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